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地方人大行使重大事项决定权的思考与重构
漳平市人大网     发布时间:2012-07-30   来源:    作者:    
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地方人大行使重大事项决定权的思考与重构

漳平市人大常委会课题组

 

讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源?;?、民政、民族等工作的重大事,是宪法和地方组织法赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权。依法行使好这项职权,是实现地方重大决策科学化、民主化和法制化的重要内容;也是地方各级人大及其常委会落实“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”要求的重要体现;对于贯彻依法治国方略,推进依法行政、公正司法和完善人民代表大会制度有着深远的意义。

现状与困惑

地方人大及其常委会在依法行使重大事项决定权中,取得了一定的成绩。但我们也应清醒的看到,行使这项职权也存在不少困惑,如:也就是人大决定权与政府管理权之间的权限界定模糊,导致人大在讨论、决定重大事项中针对性不强。停留在程序上的决议决定多,而经过充分调研,广泛听取意见做出有质量、可操作性科学性的决议、决定的少。除了仅有的“财政预算”、“财政决策”、“国民经济和社会发展计划”等法律予以列举外,宪法和地方组织法并没有对重大事项进一步明确,这就给实际操作带来困难。因此,在工作实践中经常感到,要行使好重大事项决定权,存在诸多困惑而力不从心。

一、人大行使重大事项决定权现实的实践与法律确立的地位有差距

地方人大重大事项决定权存在虚置现象,人们对于地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权的地位、作用不够理解,不甚重视,存在着各种各样的认识。有的人认为人大无实权无实力,仅仅是举举手、投投票,根本不可能行使重大事项决定权;有的人认为人大何必去管这些“重大事项”;有的人认为只是一种“走法定程序”、可有可无。在工作中,有些同志存在顾虑,担心行使决定权会被认为是与党委、政府争权,致使行使很不充分 ,权力虚置状态非常明显 ,如:提出意见建议的多 ,作出决议决定的少 ;被动例行决定事项程序性的多等等。人大对重大事项决定,在一些地方也逐渐失去其应有的作用,因此这些认识和思想不解决 ,人大行使重大事项决定权就难以到位。

就权力的性质而言,人大的权力是议决权。议决权所追求的是多数人的决定,但多数的决定并非就是正确的决定。当决定正确与否不能确定时,该决定带来的风险也意味着无人承担。当我们将目光转向我国政治体制中长期存在的“党委决定、政府执行”的权力运行模式时,人大的决定权又处于虚置。

二、法律规定的地方人大讨论、决定重大事项的范围和内容比较宽泛,存在立法上缺陷

人大行使决定权的客体是重大事项,但宪法法律和有关法规对重大事项的范围都没有作出全面、具体的界定和说明,列举的重大事项也过于宽泛。在工作实践中“重大”一词也容易受到人们理解的不同和时间、地点不同的影响,这就导致重大事项范围界定没有统一和固定的标准,也导致了职权行使上的随意性。在程序上,法律的规定更加欠缺,只是笼统地规定人大及其常委会可以讨论、决定重大事项,对运作程序没有任何可操作的规定。

三、人大决定权与党委领导决策权、政府行政管理权的关系有待于进一步理顺

宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,县(市)级人大常委会是地方人民代表大会的常设机构,在代表大会闭会期间代表人民行使国家权力。也就是说人大及其常委会行使重大事项决定权,是我国政治制度本质特征的具体体现,通过行使这项职权,把党的主张、党委的决策转化为国家意志,成为广大人民群众的自觉行动。但在现实关系的处理上,还有诸多不顺畅的地方,在我国现阶段的工作实践中,地方上的重大事项,基本上是由党委决策,或由党委与政府联合作出决策、决定,或由政府独自决定,在讨论、决定时邀请人大常委会个别领导列席的模式,弱化了人大的决定权。另外,对充分行使决定权担心有与党委争权、干扰政府工作之嫌,感到要做好这项工作比较难,放不开手脚,造成人大的一些决议决定只是程序性的需要。因此,势必对这三种权力进一步明确其权限。

四、人员结构影响审议质量

首先,人大常委会各委室人员大多是外单位的科级领导、乡镇人大主席调进的,年龄普遍较大,知识结构不一,有的在人大机关工作十多年,认为年限长、提拔无望,工作激情不高,且受到“人大就是养老”的陈旧观念的影响,致使工作的积极性、主动性不强,同样的,对重大事项决定权这项神圣而严谨的工作的积极性不高,影响了审议质量。以我市为例,我市人大机关各委室共21人,年龄结构:50岁以上7人,4050岁的10人,3040岁的4人,30岁以下没有;学历结构(全日制毕业):本科1人,大专3人,中专以下文凭的 17人;在人大机关工作20年以上2人,10年至204人,10年以上占各委室总人数的30%,大多数5年以上,在同一岗位10年以上的2人。其次,人大常委会兼职委员虽然具有广泛性,但素质参差不齐,文化水平、知识结构不一影响了其履职。即使重大事项决定权给人大充分的行使,就目前的人员状况,或许让人担心能否履行好这项权力。因此,对机关委室人员的配备、兼职委员的履职能力都有待于进一步加强。

法理性与必要性分析

人大及其常委会行使重大事项决定权虽然存在诸多困惑,但该项职责是宪法、法律赋予的,对强化该项职能更应该进行理性分析和审慎思考。

一、地方人大及其常委会享有重大事项决定权的依据法理性分析

宪法及地方组织法明确规定了地方人大及其常委会行使重大事项决定权的法理依据、范围和主要内容,为地方人大及其常委会行使重大事项决定权提供了强力的法理支撑?!吨谢嗣窆埠凸芊ā返?/SPAN>104条:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议;依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免;在本级人民代表大会闭会期间,罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表?!吨谢嗣窆埠凸胤礁骷度嗣翊泶蠡岷偷胤礁骷度嗣裾橹ā返?/SPAN>8条第3款:县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源?;?、民政、民族等工作的重大事项。第44条第4款:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源?;?、民政、民族等工作的重大事项。宪法和地方组织法的上述规定,体现了地方人大及其常委会作为国家权力机关的性质和地位,体现了国家权力属于人民的根本原则,为地方人大常委会制定讨论、决定重大事项的规定提供了明确的依据,充分体现人大及其常委会行使决定权具有法定性。

二、地方人大及其常委会行使重大事项决定权的理论正当性分析

人大享有重大事项决定权,体现了国家权力的性质和来源,体现主权在民的价值理念,宪法第二条明确规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的政治思想因此得以实现。所以,人大及其常委会行使重大事项决定权有其理论上的正当性。人大及其常委会行使重大事项决定权是代表民意决定国家或本地区重大事情,这是各级人大作为权力机关定位的主要体现,也是程序正义的体现,通过制止错误的或不符合民意的决策出台,可以最大限度地促进决策的科学与民主。

三、地方人大及其常委会行使重大事项决定权的现实必要性分析

决定权是人大“四权(立法权、监督权、人事选举任免权、决定权)”之一,决定了人大必须行使好决定权,党的执政能力建设和实施依法治国的基本方略要求人大必须行使好决定权,人大及其常委会要有效地履行宪法和法律赋予的各种职权,也要求必须行使好决定权。把党的主张和人民意愿上升为国家意志的唯一途径,在地方经济社会发展中具有不可替代的作用,保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻实施,是人大及其常委会的根本职责,重大事项决定就是保证其贯彻实施的重要手段之一,督促和支持“一府两院”认真开展工作,目的就是造就法治的环境和氛围,保障人民管理国家事务权利的实现,促进经济和社会事业的发展。

制度设计重构

人民代表大会制度已经实践了五十多年,地方人大设立常委会也已经三十多年。我国人大制度的优越性是从价值合理性而言的,要真正落实重大事项决定权,还有待于进一步完善,并对该项权力的制度设计进行重构,从而逐步缩小人大制度设计与实际功效的落差,进而稳妥有效地推进我国人大制度的完善。

一、完善对人大行使重大事项决定权的立法

重大事项决定权是人大的基础权力,但相关法律规定过于宽泛,难以具体操作 。多年来,各地人大在这方面做了不少尝试和实践,一些地级市以上的地方人大都出台了关于重大事项决定方面的规定,或多或少也作了一些决议、决定,但是地方重大事项基本由党委、政府决定的状况没有根本改变。人大在大多数人眼中仍是只能建言献策,根本不能作出什么有现实影响的决定。据悉,目前我国有20多个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规,对依法行使重大事项决定权进行了积极探索。但由于缺少法律层面的制度支持,重大事项决定权界定模糊,操作困难的问题依然存在,实践中也缺少相对比较成熟的地方经验。长期以来,重大事项决定权在实践中难以有效发挥作用。因此,要完善立法,明确范围, 除了根据现有法律的规定确定重大事项的范围,应把涉及本市全局性、根本性、长远性的重大问题、对本行政区域改革开放和现代化建设有重大影响的事项和把与人民群众切身利益密切相关的事项,确定为重大事项。如:加强民主法制建设、推进依法治市、促进民族团结和维护社会稳定的重大措施;本区域国民经济建设布局、产业结构调整的重要情况;财政和国债资金投资的重大项目的立项、建设情况等;养老、失业、医疗等社会保障基金以及住房公积金的收缴、使用、管理情况等。

二、强化对人大行使重大事项决定权的正确认识

首先,明确人大讨论、决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项独立法定职权。它是地方人大行使国家权力的重要形式,其本质是人民当家作主,是管理国家和社会事务的重要体现,人大依法作出决定,是人民意志的集中体现,是把党的意志转变为国家的意志,把人民的意志上升为国家的意志,充分发挥人大在依法治国中的重要作用。其次,明确人大行使决定权,规范本行政区域内的重大事项,对推进依法行政和社会主义民主法制建设,保障经济和社会各项事业发展,都有着十分重要的意义。再次,明确人大行使决定权,有利于集中人民群众的智慧和力量,保证各方面工作依法进行,树立法制权威。

为此,我们必须加强学习和实践,通过各种媒介、各种形式加强宣传,让全社会的人都知道人大的该项权力,从而进一步提高对人大及其常委会行使重大事项决定权的作用和地位的认识,为更好地履行宪法和法律赋予的人大的职权营造良好的社会氛围。

三、正确理顺人大行使重大事项决定权与党委领导决策权的关系

我们党是代表人民根本利益的执政党,党领导国家政权,领导国家事务。党领导国家事务与人大决定国家事务,本质是一致的,都是代表人民的利益,保证人民当家作主。人大及其常委会正确有效地行使重大事项决定权,就要自觉把党委的领导、决策作为讨论决定重大事项的指导原则,及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变为国家意志。地方人大必须是在同级党委的领导下,依照法律程序,对涉及本地区社会政治经济生活的有关重大事项作出决定,把党委的主张同人民和国家的意志统一起来;决定的结果,具有法律效力,并以国家强制性为后盾,规定其必须遵守和执行,如果违反,应承担相应的法律责任。这既与党委保持了高度一致,也坚持了严格依法办事。正因为如此,地方党委也应支持同级人大履行决定重大事项的职能,不能以党委的决策代替同级人大的决定。只有这样,才能做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

四、正确理顺人大行使重大事项决定权与政府行政管理权的关系

在我国的国家政权体系中,决定权和行政权是国家政权中的基本权力,它们同源一体,来自权力机构。人大在具体工作实践中难以把握重大事项的范围、内容,难以区分与政府行政的决定权、命令权的界限以及应如何处理这种关系的困惑,影响了人大决定权的正常发挥。协调这两者关系,笔者认为应做到:一是要充分认识人大决定权与政府行政管理权二者是宪法和法律赋予的两种不同范畴的职权关系,是决定与执行、监督与被监督的关系。二是政府要加强主动接受人大监督意识,主动提请人大审议、决定,并使其逐步走向制度化、规范化。三是属于人大自身职权范围内的必须主动行使权力,做到不失职;对于不属于自己权限范围内的事尤其是日常、具体的行政事务则不宜作出决定,做到不越权;凡是法律明确规定的由政府行使的职权,人大及其常委会要积极支持,不能干扰政府的正常行政管理决定的作用。

五、正确理顺人大行使重大事项决定权与“两院”独立行使司法权的关系

宪法和法律规定,法院和检察院既要独立行使审判权和检察权,又要接受同级人大及其常委会的监督,在处理地方人大的重大事项决定权与“两院”行使司法决定权的关系中,应该严格按照法律的有关规定,人大及其常委会只能针对司法机关执行法律、法规的情况和工作中存在的问题,对法院、检察院在工作中存在的需要加强和改进的问题,遇到困难需要人大常委会帮助解决的问题,行使重大事项决定权。人大要依法监督“两院”案件的办理,但不予干涉“两院”案件的具体办理,保障“两院”的独立行使司法权。

六、优化人大常委会内设委室人员结构

一是年龄和知识结构。人大机关内设委室是人大常委会处理日常事务的专门结构,各委室负责人大多是常委会组成人员,起着无可替代的作用,但人员普遍存在着年龄偏大的问题,知识结构更新不足,岗位履职年限较长,一部分人员在同一岗位工作年限久,常委会组成人员中,既要有一定数量的经验丰富的老同志,又要有相当数量的年富力强、奋发有为的中青年干部,形成“两头小中间大”的立体式、梯次合理结构。因此,在人事方面,应当重视人大委室人员的配备,配强人员,彻底摒弃“人大是养老机构”的陈腐观念,在同一岗位工作达十年的应当轮岗。二是智能结构。各委室均有各自的业务专业知识,应当根据岗位需要配备有相对专长的人员履任,重大事项决定权的行使需要财经、法律、工学等各种专业的立体式智能结构来支撑。三是适当增加委室人员。据了解,县级人大机关委室人员少,就我市人大机关各委室人员目前只有23人,为了更好的履职,应适当增加各委室人员。这样才能适应人大常委会行使重大事项决定权的人员需要。

七、健全相关制度

1、辩论博弈机制。从某种意义说,民主的过程也是利益博弈的过程。人大正确使用重大事项决定权,应该是各方处于良性互动,通过充分的意见阐述、博弈,给不同利益主体以话语权,才能有效提高重大事项决定的质量 。笔者认为,人大行使重大事项决定权,应建立听证辩论会。这样,所作出的决定才会更加全面、理性,实现重大决策的民主化、法治化。

2、跟踪督查机制。建议人大常委会设置督查室,专门抓好督办这个重要环节,紧密跟踪,随时掌握决定贯彻中的动态情况,及时发现并向上反映执行中存在的问题,完善制约手段,增加决定执行监督刚性,对决定贯彻执行不力的,要提出批评意见,对不作为的,提出询问、质询、甚至罢免,以维护决定的严肃性、权威性和法律效力。

3、风险评估及实施情况后评价机制。一是建立风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大事项,都要进行合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制,通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,对决定可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判,确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决定的重要依据,未经风险评估的,一律不得作出决定。二是建立实施情况后评价机制。决定作出后,在执行过程,要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式,及时发现并纠正决定存在的问题,减少决定失误造成的损失。

4、建立健全专家论证、征求社会公众意见、合法性审查等相关制度。增强决定透明度和公众参与度,要向社会公开征求意见,做出决定前要交由相关委室或者组织有关专家进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得做出决定。

八、非属人大职能工作的工作机构不应将人大委室列为成员单位

目前,党委政府所成立的一些非属人大职能工作的工作机构(如:领导小组、工作小组、联络工作组等)将人大的联系委室列为成员单位的现象普遍存在。地方人大及其常委会的法律地位不容置疑,它是国家的权力机关,具有超然性,人大对重大事项所作出的决定,“一府两院”就要不折不扣执行,人大要进行跟踪、监督其执行情况,将联系委室列为成员单位,就如同“既是裁判员又是运动员”之嫌,既是监督者又是执行者,不利于人大职能的充分行使,因此,非属人大职能工作的工作机构不予将人大机关委室列为成员单位。

总而言之,地方人大在行使重大事项决定权各方面,还在不断探索和总结,以上这些是笔者粗略的体会和浅见。我们没有理由不相信,随着民主法制进程的推进,地方人大及其常委会行使重大事项决定权将进一步发挥,人大的作用将进一步实践,人大的权威将进一步提高。社会公平与正义将得到有效充分的维护。

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